公海生物多样性谈判需解决机制性问题

各国希望达成协议管理公海生物多样性的国际条约，但谈判必须解决问题全球条约与现有区域和行业机制之间关系的问题，陈冀俍撰文分析。图片来源：MariusLtu在刚过去的9月，全球各国政府代表在纽约联合国总部展开了公海生物多样性条约（BBNJ）的第一次政府间谈判。如何在公海现有的行业和区域机构基础上，创建全球海洋保护区成立程序和制度，是谈判的四个最重要组成部分之一。

BBNJ谈判目的维护公海生物多样性、确保生物资源可持续利用，其历程可以追溯到2004年联合国创建公海生物多样性研究小组，不过直到2017年才订下政府间月谈判的计划。因为谈判牵涉到的区域面积占到全球总面积的45%，其结果的生态影响极大而深远影响，堪比气候领域的“巴黎协议”。人们期望谈判中的法律文书，需要反对在公海创建保护区系统，以此落幕公海中各种区域和行业的组织“碎片化”管理、为公海的生物多样性的利用和水土保持获取综合全面的制度决定。但谈判必须解决问题一些显然的机制问题。

不伤害现有机制说道到海洋保护区，现有的行业和区域性机构很多早已积极开展了海洋保护区选划的工作，这些机构还包括但不仅限于：管理海底矿产研发的国际海底管理局(ISA)、维护区域性大自然文化遗产的联合国教科文组织(UNESCO)、管理农林渔业的联合国粮农组织（FAO）、增进航运安全性的国际海事组织（IMO），以及目的保育全球生物多样性、增进可持续利用的生物多样性公约（CBD）等。这些机构或条约下早已成立或建议划界的保护区维护力度各不相同。例如CBD进程下划界的生态或生物最重要区域（EBSAs），只是辨识出来的优先区域，并无实际维护行动；区域渔业的组织（RFMOs）所成立的临时禁渔区，海事的组织成立的废气控制区等，则不仅辨识了区域，而且确认了边界和适当的管理措施。

“不伤害现有机制”是BBNJ条约谈判的最重要原则，也是各国的基本共识。一方面，现有的机制对于自己首府范围内的活动早已构成了一套运营中的管理机制，新的条约没适当夺权轻来；另一方面，现有的机制也不不愿丧失自己的地位，被新的协议替代或者沦为其附属。

现有区域和行业的组织如何与BBNJ的海洋保护区进程互为协商，是协议谈判中的关键问题之一。前车之鉴现有的一些国际公约就不存在与区域/行业的组织机制协商的问题。《奥斯陆巴黎维护东北大西洋海洋环境公约》（OSPAR）的缔约方大会于2010年通过了创建海洋保护区网络的要求，目前为止早已创建了7个公海保护区。

但OSPAR自身没适当海域的管理权限，欲通过缔约方国家在其所在的区域的组织内合作，促成区域的组织接纳适当的决定。实践中，有些区域的组织，如东北大西洋渔业的组织就接纳了OSPAR的决定，将其管理权限区域内的适当区域另设为禁渔区。但也有一些的组织，如国际海底管理局和国际海事组织，至今仍并未做出适当要求。

OSPAR在实践中经常出现的艰难反映出有了区域/行业的组织对于来自外来影响力的违背。这也是“不伤害现有机制”原则的现实根源。

世界海洋保护区 = 5,878个区域。紫色部分表明了潜在的国家首府区域（距离海岸200海里）。

来源：IUCN新的BBNJ协议否要打破这种模式，代表全人类对区域/行业的组织起着监督和指导的起到，是谈判的焦点之一。如果BBNJ条约的缔约方大会可以必要拒绝区域/行业的组织继续执行关于保护区的要求，一方面将有可能挽回“不伤害现有机制”的原则，另一方面也带给了维护区域外国家的决定权与区域的组织成员国决定权的权重问题。区域外的国家有权要求区域内国家如何用于适当海域吗？否可以彰显域内国家一票否决权？这些问题都必须谈判来解决问题。

各执己见在BBNJ的海洋保护区辩论中，早已构成“全球模式”、“区域模式”及“混合模式”三种管理机制的选项。三种模式的关键区别在于谁掌控最后决策权。全球模式主张创建一个全球机构，展开统一管理和决策。

区域模式特别强调区域主体的决策权，不创建全球层面的监管，而是充分发挥区域的组织的起到并利用其有数经验。混合模式主张增强区域保护机制，但同时获取国际统一的指导和监督。在刚完结这轮谈判中，环保的组织和发展中国家广泛反对的是全球模式，期望等级更高的国际条约需要有力地呼吁行业和区域的组织加大力度建设保护区。

区域和行业的组织原本在结构上优先对自己的成员利益负责管理，而BBNJ条约一旦签订，应以这些机构就必须对此来自于条约所代表的“全人类”的维护必须。区域模式的支持者较较少，其代表是俄罗斯。事实上，俄罗斯仍然赞成BBNJ条约的谈判，指出现有机制早已不足以解决问题公海生物多样性的问题。

混合模式的反对方主要是发达国家，其中有一些是传统的海洋强国。采行这种立场的原因有可能一方面是要维持自己原本在区域的组织内的优势，另一方面必须BBNJ条约为自己将来在区域的组织内的议程获取反对例如新西兰是个渔业强国，也很侧重渔业资源的水土保持，BBNJ条约的保护区建议有可能可以反对其在区域的组织中关于成立禁渔区的表达意见。中国在发言中没具体表态反对哪个模式。

但从之前的谈判讲话来看，中国指出“新的国际文书在多数情况下会与现有文书或机构所规定的海洋保护区措施再次发生重合”，因此BBNJ协议会对现有区域和行业运行机制展开介入。不同于俄罗斯的是，中国反对通过BBNJ条约的缔约方大会来作出成立保护区的要求。谈判下一步按照BBNJ谈判计划，在2020年完结之前还有三次谈判。这三次谈判将对今年9月会议上搜集的建议展开自由选择、拆分和精简，最后构成条约的文本。

否需要达成协议完全一致，不仅各不相同条约与各种机构的组织、国家之间利益的均衡，也各不相同各方对保护区潜在价值的了解。就像《科学进展》八月号的社论结尾所说的，公海制度的创建“将考验我们的人性、合作能力以及我们对未来的集体想象”。

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